Zwischen Klimaschutz und Wettbewerbs­angst: Der EU-Emissionshandel unter der Lupe

Eigentlich scheint alles ganz einfach: Wer in relevanten Branchen CO₂ ausstößt, ist verpflichtet, dies durch Abgabe von Emissionsberechtigungen zu kompensieren – also dafür zu bezahlen. Darauf haben sich 2005 das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union geeinigt, als sie die Richtlinie zur Einführung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union (EU Emissions Trading System, EU-ETS) verabschiedet haben. Damit die Unternehmen die durch den Emissionshandel im internationalen Wettbewerb entstehenden Kostennachteile etwas ausgleichen können, wird ihnen ein großer Teil der Zertifikate kostenlos zugeteilt. Die Zahl der kostenlosen Berechtigungen verringert sich allerdings mit den Jahren. 

Dieser marktwirtschaftliche Hebel wirkt: Energieintensive Industrie, Energiewirtschaft oder Luftverkehr haben laut Umweltbundesamt seitdem mehr als 50 Prozent der Treibhausgase eingespart – obwohl die Wirtschaft zeitgleich gewachsen ist. Achim Wambach, Chef des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), hält den Handel mit Emissionszertifikaten deshalb auch für eine echte Erfolgsgeschichte: Der Emissionshandel habe sich zu einem effektiven Klimaschutzinstrument entwickelt. „Viele im Ausland sind neidisch darauf, dass Europa es geschafft hat, diesen Emissionshandel umzusetzen“, so Wambach im Deutschlandfunk. 

ETS unter Druck

Diese Haltung teilen nicht alle: Vor allem die Chemieindustrie macht Druck auf das seit mehr als 20 Jahren bewährte Steuerungsinstrument. Kritische Stimmen argumentieren, dass die CO₂-Bepreisung die Produktionskosten in der EU erhöht, was exportorientierte Unternehmen auf dem Weltmarkt benachteiligt. Denn produzierende Unternehmen aus Regionen mit weniger strengen Klimaregeln können ihre Produkte günstiger anbieten. Das könne dazu führen, dass europäische Unternehmen ihre Produktionsstätten in Länder mit weniger strengen Klimaschutzauflagen verlagern (sog. Carbon Leakage). Somit seien Hunderttausende von Industriearbeitsplätzen in der EU gefährdet. Die daraus resultierende Forderung: das ETS abschaffen oder reformieren.

Denn auch das CO₂-Grenzausgleichsystem (CBAM), so die Kritik, schaffe keinen Ausgleich. Der Carbon Border Adjustment Mechanism ist ein EU-Klimaschutzinstrument, das ab 2026 einen CO₂-Preis auf bestimmte importierte Waren erhebt. Die Kritik: Er verteuere zwar die Importe, biete aber keinen Schutz für europäische Exporte in Drittländer. Diese Argumentation liefe aber darauf hinaus, den gesellschaftlichen Auftrag der Klimaneutralität abzulegen, statt ein effizientes und bewährtes Instrument nachzuschärfen. 

EU-Kommission will ETS-Vorgaben lockern

Tatsächlich hat Brüssel klargemacht, dass das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 nicht zur Disposition steht. Allerdings schlägt die EU-Kommission Anpassungen an der Ausgabe der Emissionsberechtigungen vor, weil sich die Lage der produzierenden Industrie mit der aktuellen Energiepreisexplosion verschärft hat. Sie plant, über einen längeren Zeitraum kostenlose Zertifikate auszugeben als bisher vorgesehen. Und auch die Versteigerung von Zertifikaten soll später enden. Anfang April hat sich die EU-Kommission in einem ersten Schritt mit den so genannten Überschusszertifikaten befasst, um den ETS-Preis stabil zu halten. Als Soforthilfemaßnahme will die EU die Marktstabilitätsreserve (Market Stability Reserve, MSR) anpassen. Über dieses Instrument wurden bisher überschüssige Zertifikate gelöscht, sobald die Reserve 400 Millionen Papiere überstieg. Künftig, so der Brüsseler Vorschlag, sollen mehr Papiere in der Reserve bleiben. Die Kommission möchte den Verfallsmechanismus aufheben, um Preisschwankungen leichter bewältigen zu können. Das drückt die Kosten für die CO₂-intensive Produktion. 

Den Vorschlägen der Kommission müssen nun das Europäische Parlament und die 27 EU-Mitgliedstaaten zustimmen. Im Juli wird die EU-Kommission einen umfassenden Vorschlag dazu vorlegen. Bundeskanzler Friedrich Merz hat sich auf einem Wirtschaftsgipfel in Antwerpen schon für eine Reform der CO₂-Bepreisung in Europa ausgesprochen – und dafür plädiert, die nächsten Schritte zumindest zu verschieben. Mit solchen Äußerungen spricht der Kanzler „dem Teil der energieintensiven Industrie aus der Seele, die die Transformation auf die lange Bank geschoben haben. Er verprellt all die Unternehmen, die in den vergangenen Jahren auf Grundlage politischer Leitplanken investiert haben“, sagt Katharina Reuter, Geschäftsführerin des Bundesverbands Nachhaltige Wirtschaft (BNW e.V.). 

Unterhöhlen längere ETS-Fristen die Dekarbonisierung?

Zu den Vorreitern der Dekarbonisierung gehört zum Beispiel die Salzgitter AG. Der Konzern hat die größte Investition seiner Geschichte getätigt, um seine CO₂-Bilanz in der Stahlproduktion zu minimieren. Für Salzgitter ist das EU‑ETS eine zentrale Planungsgrundlage, auf der SALCOS^® – das eigene Dekarbonisierungsprogramm – aufbaut. Auch der CO₂-Grenzausgleich CBAM ist eine funktionierende Maßnahme – wenn auch mit Optimierungspotenzial. 

Das Hin und Her „verunsichert Unternehmen und Konsumenten, lähmt Wachstum und Investitionen“, warnt Gunnar Groebler, CEO der Salzgitter AG. So könne Deutschland nicht aus den globalen Energie-Abhängigkeiten herausfinden. Das zentrale Klimaschutzinstrument ETS dürfe nicht zulasten der Planungssicherheit für Dekarbonisierung ausgehöhlt werden. 

Es sei schwierig, so Groebler, Spielregeln zu ändern, wenn viele Investitionsentscheidungen längst getroffen worden seien. Als First Mover befürchtet die Salzgitter AG, dass sich ihr Engagement gemäß dem Auftrag der Pariser Klimaziele nicht auszahlt. Sie fordert daher, dass ihr aus der Fristverlängerung der kostenlosen Zertifikate keine wirtschaftlichen Nachteile erwachsen dürfen. Die Salzgitter AG baut bereits Direktreduktionsanlage, Elektrolichtbogenofen und Elektrolyse und investiert große Summen in diesen Umbau, der die Herstellung von CO₂-armem Stahl ermöglicht. Auch das Argument, die eingesparten CO₂-Zertifikate als Ausgleich zu verkaufen, verfängt nicht in Anbetracht einer erwartbaren Wertminderung der Zertifikate bei verlängerten Fristen. Groebler: „Grüner Stahl ist nur dann konkurrenzfähig, wenn die Kosten für den CO₂-intensiven Stahl steigen.“ Der EU-Emissionshandel sei ein wirksames Instrument, um eine klimaneutrale Industrie zu gestalten. Mit der Dekarbonisierung stärke er die Resilienz der europäischen Wirtschaft, weil er die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen reduziere.